[전남인터넷신문]김영록 전남도지사는 지난 2일 도청 서재필실에서 열린 실국 정책회의에서 “농업 분야에서는 ‘영농형 태양광’을 미래 농촌의 생존전략으로 제시했다. 김 지사는 “농사를 지으며 태양광 발전을 병행할 경우 수익이 10배 이상 늘어난다고 한다. 기술 발전 속도가 빠르게 높아지고 있다”며 “2GW 규모의 단지화·대형화를 통해 수익률을 획기적으로 끌어올리면 젊은 세대가 다시 돌아오는 농촌을 만들 수 있다”라고 말했다는 기사가 있다. 그런데 신중한 접근이 필요하며, 해외 사례 조사가 필수적이다. 그런 측면에서 일본의 사례는 많은 시사점을 던져 준다.

영농형 태양광(営農型太陽光発電, Solar Sharing)은 농지 위에 기둥을 세우고 태양광 설비를 설치해, 그 아래에서 농사를 계속 짓는 방식을 말한다. 일본에서는 2010년대 이후 재생에너지 확대 정책과 함께 소규모 농가의 소득 다각화를 위한 수단으로 영농형 태양광이 주목받기 시작했다. 농림수산성이 2024년에 공개한 설명자료에 따르면, 2022년도 말까지 영농형 태양광을 위해 농지의 ‘일시 전용’ 허가를 받은 건수는 5,351건, 패널 아래 농지 면적은 1,209.3헥타르에 이른다. 아직 전체 농지에 비하면 작은 규모지만, 일본 농업 정책 안에서 하나의 독립된 분야로 자리 잡았음을 보여주는 수치다.

일부 일본 연구자들은 농업인·발전사업자·지주가 임대계약과 공동사업 형태로 참여해, 전력 판매 수익을 통해 농업 경영의 지속 가능성을 높이고, 외부 자본 유입이 침체된 농촌에 새로운 기회를 제공한다는 사례를 발표했다. 그러나 일본의 경험은 영농형 태양광이 ‘만능 해결책’이 아님을 동시에 보여준다. 무엇보다 농업보다 발전을 우선하는 사업자가 적지 않다는 점이 큰 문제로 지적된다. 이것은 김영록 지사의 “농사를 지으며 태양광 발전을 병행할 경우 수익이 10배 이상 늘어난다고 한다.”라는 말과 일맥상통한 것으로 농사가 아니라 발전이 된 것이다.

실제로 일부 사업에서 패널 아래 농작업이 사실상 방치되거나, 서류상 최소한의 경작만 유지한 채 전력 판매에만 치중하는 사례가 나타나고 있음을 지적한 논문이 있다. 농지라는 공적 자원을 활용하면서도, 농지 본래의 기능인 식량 생산이 약화되는 것이다. 제도적 한계도 드러났다. 지금까지 일본의 영농형 태양광은 주로 농림수산성의 ‘국장 통지(局長通知)’를 기반으로 운영되어 왔다. 이 때문에 농업이 제대로 이뤄지지 않는 부적절 사례에 대해, 지자체가 허가 취소나 원상 회복을 강하게 요구하기 어려운 구조였다.

이러한 문제를 해결하기 위해 일본 정부는 2024년 4월, 농지법 시행규칙을 개정해 영농형 태양광의 허가 기준을 법령에 명시하고, 전용 허가 취소와 같은 조치를 제도적으로 뒷받침할 수 있도록 방향을 전환했다. 동시에 농지 전용 허가와 운영에 대한 가이드라인·Q&A를 제시하여, “발전만 되면 된다”라는 식의 사업을 걸러내고, 농업에 대한 실질적인 커밋을 강조하는 방향으로 제도를 손질하고 있다.

재배 작목과 기계화 측면에서도 문제가 제기되고 있다. 패널 아래에서 재배되는 작물은 관상용 식물·화훼류가 약 36%로 가장 큰 비중을 차지한다. 이는 차광이 생기기 때문에 모든 작물에 적합하지 않고, 작목 선택과 재배기술의 재설계가 요구된다. 패널의 기둥 간격과 높이가 충분히 확보되지 않은 곳은 트랙터 회전 반경이 제한되고, 관리기 등 기계의 운행도 불편해 농업 노동이 오히려 증가한다.

제도와 기술만으로는 해결되지 않는, ‘사회적 수용성’의 문제도 변수다. 실제로 일부 지역에서는 경관 훼손, 반사광, 배수 문제 등을 둘러싼 갈등이 쌓이면서, 지역과 영농형 태양광 전체에 대한 이미지가 나빠지는 사례도 보고되고 있다. 현장에서 느끼는 실무적인 어려움도 만만치 않다. 일본의 해설 자료와 민간 분석을 보면, 영농형 태양광은 일반 태양광 설비보다 초기 투자와 행정 절차가 더 복잡하다. 농지의 일시 전용 허가 신청, 전력·농업을 동시에 고려한 설계, 농작업과 전기설비가 함께 존재하는 현장에서의 안전 관리(감전·누전 방지 등)가 모두 농가의 부담으로 다가온다.

영농형 태양광은 ‘농업 + 에너지 전환 + 지역 활성화’를 동시에 겨냥한다는 점에서 잠재력이 있고, 매력적인 모델이다. 시설 스마트팜 × 영농형 태양광 결합은 시너지 효과를 낼 수 있다. 그러나 일본 사례가 보여주듯, 준비 없는 보급은 새로운 갈등과 부작용을 낳을 수 있다. 그러므로 영농형 태양광’은 미래 농촌의 생존전략이라는 구호보다는 일본 등의 선진 사례를 경험 삼아 다음과 같은 대책이 필요하다.

첫째, 영농형 태양광을 에너지 정책이 아니라 농업 정책의 연장선에서 바라보아야 한다는 점이다. 농업의 지속을 전제로 한 발전 모델인지, 발전을 위해 농지를 잠시 빌리는 모델인지에 따라 제도 설계가 완전히 달라진다. 둘째, 제도 도입 초기부터 허가 기준·평가·지도 체계를 명확히 해, 농업이 실질적으로 이뤄지지 않는 사례에 대해선 신속히 시정·퇴출이 가능해야 한다. 셋째, 작물·환경 조건에 대한 실증 데이터 축적과 농가에 대한 기술 지원이 병행되어야 한다. 넷째, 농업경관 훼손과 관련해서 지역민의 충분한 수용과정을 거쳐야 한다.

참고문헌

허북구. 2023. 솔라쉐어링 팜. 전남인터넷신문 허북구 농업칼럼(2023-01-20).

土屋遼太, 大橋雄太, 森山英樹, 石井雅久. 2024. 国内外の営農型太陽光発電に関連した研究開発動向：文献データベース調査. 農業施設 55(3):64-82.

石井雅久, 土屋遼太, 森山英樹, 遠藤和子, 唐﨑卓也, 中村真人, 後藤眞宏. 2024. 日本の脱炭素社会に向けた農山漁村エネルギーマネジメントシステム（VEMS）の開発と技術的展望. 農業食料工学会誌 86(3):112-117.

馬上丈司. 2023. 営農型太陽光発電の普及に向けた現状と課題. 環境情報科学　52(3):15-21.